日本深观察③丨经济泡沫破灭后日本产业政策的徘徊与重构
核心观点
实现现代化产业体系的建设离不开产业政策的实施。日本的产业政策对于其产业体系的构建发挥了重要作用，其经验和教训值得中国借鉴。一方面，吸取泡沫经济破灭后日本产业政策的教训，积极发挥政府的引领作用，加快建设现代化产业体系。另一方面，有选择性地吸收日本的经验，完善产业政策的实施方法。
现代化产业政策体系是现代化国家的物质支撑，而实现现代化产业体系的建设离不开产业政策的实施。日本的产业政策对于其产业体系的构建发挥了重要作用，其经验和教训值得中国借鉴。
日本产业政策的主要特点
战后日本具有较长时间的产业政策实践历史，在泡沫经济破灭前日本的产业政策对于日本的经济发展而言发挥了积极的推动作用。20世纪50至60年代日本实施“产业合理化政策”，通过租税特别措施、外汇配额制度、融资支持等措施，着力发展钢铁、化学、机械等产业，促进日本实现经济的高速增长。20世纪70年代，日本实施“产业调整政策”，积极调整“结构性萧条产业”，加快过剩设备处置，促进知识密集型产业发展，加快产业结构转型升级，促使日本成功克服两次石油危机的挑战，产业国际竞争力不断提升。
20世纪90年代后，日本政府对于产业政策的态度发生转变，不再实施针对特定产业的传统意义上的产业政策，而是针对泡沫经济破灭后日本企业经营不善的现实，转而以调整日本企业经营业务、促进创新体系形成为目标的“产业再生政策”。日本产业政策的实施对象从特定产业转变为特定企业。从20世纪90年代至今，日本政府相继推出了“事业革新法”“产业活力再生特别措施法”“产业竞争力强化法”等一系列法律规范，构成了“产业再生政策”的主要内容。
“产业再生政策”包括的主要政策措施具有以下特点：一是推动企业制定业务调整计划，促进企业经营业务调整重组。依据“产业活力再生特别措施法”，推动日本企业制定“事业再构筑计划”，通过选择与集中的方式，拆分公司所属业务部门，剥离生产率低的经营业务，盘活企业经营资源，同时增加企业资本金，做大做强企业核心业务，以提高企业生产率。二是促进企业制定创新计划，引导企业开展创新活动。在“事业革新法”框架下，针对运用知识、设备、技术储备调整经营业务与经营方式的日本企业，推动其制定“事业革新计划”，给予政府性金融机构的融资支持，并可享受业务调整方面的租税特别措施。在“产业活力再生特别措施法”中创设“技术活动事业革新计划”“资源生产率革新计划”等，用于鼓励企业开展创新性经营活动。三是推动规制改革，提高产业新陈代谢，强化产业竞争力。日本政府制定“产业竞争力强化法”，设立以企业为单位的“企业实证特例制度”“消除灰色地带制度”等，消除既有的规制障碍，促进日本企业业务创新，扩展企业业务经营范围。促进企业制定“事业适应计划”，明确新产品与新服务的具体生产与倒入方式，创设数字化转型投资税制、面向碳中和投资促进税制等，加速企业数字化与绿色转型进程。此外，对于开展革新性药物的企业，由“产业革新机构”为其提供中长期风险资金，并派遣专业经营管理人才参与经营活动，全面促进企业开展高附加值经营活动。
日本产业政策的问题及其转变
首先，20世纪90年代后的日本产业政策，虽然产生了一定的效果，但是对促进新兴产业的发展作用并不明显，对于促进日本经济走出长期低迷的作用并不显著。“产业再生政策”的实施对于调整日本企业的经营业务以及提升资源使用效率产生了积极作用。在2003年“产业活力再生特别措施法”修正后，共认定405个项目均实现了业务调整目标。受此影响，日本企业经营资源配置扭曲情况有所缓解，全要素生产率得到提升。日本的全要素生产率增速从1995—2000年间的0.19%提升到2010—2015年间的0.37%。但是，20世纪90年代的日本产业政策对于推动日本产业结构转型和新兴产业发展的效果不甚明显。例如，20世纪80年代中期日本的半导体在全球市场曾占据压倒性优势，但从20世纪90年代起则逐渐衰落，为此在21世纪初期日本政府曾使用“产业再生政策”，重振半导体产业发展。2000年，在日本政府的主导下，由nec、日立、三菱电机等三家公司的动态随机存储器（dram）业务部门合并设立尔必达公司。日本政府为促进该公司发展，根据“产业活力再生特别措施法”，为其注资300亿日元，以提升日本半导体产业的国际竞争力。但事与愿违，该公司的主力产品“优先动态随机存储器（premierdram）”并未出现预想中的销售增长。这使得尔必达公司在2012年破产，负债总额高达4480亿日元，成为战后日本最大的制造业企业破产事件。由此可见，20世纪90年代的日本产业政策在推动日本新兴产业发展、提升产业国际竞争力方面所发挥的作用不甚明显，无法有效提振长期低迷的日本经济。
其次，在当前国际政治经济形势复杂变化的背景下，日本政府重新调整对于产业政策的态度，重新构筑产业政策框架，强化产业政策的实施。面对纷繁复杂的国际形势，日本政府认为如果仅仅依靠市场机制自行调节，则无法有效推动经济结构迅速转型，难以应对国际形势变化所带来的挑战。2021年6月，日本经济产业省发布的“经济产业政策新机轴”报告指出，需要构建既不同于由政府主导的传统产业政策，也不同于新自由主义“结构改革”的新产业政策框架；明确经济社会发展目标，制定大规模财政支出计划，构建与宏观经济政策相协调的、官民一体的产业政策新框架。由此可见，在新形势下，日本政府对与产业政策的态度发生转变，重新调整20世纪90年代以来在新自由主义影响下的“产业再生政策”，转为实施具有加大国家投入特征的产业政策。受此影响，当前日本产业政策所涉及的范围更加广阔，主要内容包括以下几个方面。一是实施绿色增长战略。将海上风电、氢能源、蓄电池、半导体等14个产业认定为重点发展产业，为每个产业制定具体的发展方案，并设立“绿色创新基金”，强化绿色产业领域技术研发。二是加强经济安全政策。强化关键零部件的国内生产，构建多元化海外供应链体系，强化日本企业抗风险能力。三是促进中小企业发展与完善劳动社会保障。加强对中小企业的支援措施，推动劳动方式改革，加强人力资本投资。
对中国的启示
一方面，吸取泡沫经济破灭后日本产业政策的教训，积极发挥政府的引领作用，加快建设现代化产业体系。泡沫经济破灭后，日本的产业政策致力于调整日本企业的经营业务、促进企业的技术创新，但是对于产业升级转型的投入力度不够，没有促进新兴产业发展，对于日本经济发展的支撑力度有限。为此，要吸取日本的教训，认识到建设现代化产业体系是赢得大国竞争主动的迫切需要，坚持正确处理政府与市场的关系，更好发挥政府作用，着力实施有效的产业政策，抓住新一轮科技革命和产业变革重塑全球经济结构的机遇，提高自主创新能力，补齐短板弱项，抢占未来产业竞争制高点，将产业安全、经济安全、国家安全牢牢掌握在自己手中。一是巩固优势产业领先地位，引导和支持传统产业加快应用先进适用技术，加大技术改造和设备投入，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。二是推动战略性新兴产业融合发展，加强前沿技术、颠覆性技术的多路径探索和交叉融合，在新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端设备、绿色环保等领域打造一批具有国际竞争力的产业集群。三是构建优质高效的现代服务业体系，聚焦产业升级转型需要，推动现代服务业同先进制造业深度融合，促进科技、产业、金融良性循环。
另一方面，有选择性地吸取日本的经验，完善产业政策的实施方法。泡沫经济破灭后的日本产业政策虽然其总体支出力度下降，但是政策的精确性和准确度上升，其经验可供中国参考。一是推动企业制定计划，提升企业的资源使用效率，提升企业的技术创新水平。例如，推动企业制定“事业再构筑计划”，明确企业业务调整范围，做大做强企业的核心业务，拆分低效率的经营业务，提高企业资源使用效率。促进企业制定“生产率革新计划”，明确企业所要开展的技术创新内容及其所需要的设备投资，激励企业开展创新性活动。二是在产业政策的实施层面，给出详细的认定标准，加大政策监管力度。在实施产业政策时，可吸收日本的做法，由政府制定详细的认定标准，仅当企业提交的计划符合生产率、财务健全化、技术创新等标准的基础上，才给予认定。此外，在企业执行计划的过程中，须监督企业计划的执行情况，并在援助结束后公示该计划对企业业务经营发展所起到的作用。（作者单位：中国社会科学院日本研究所）