日本深观察⑥丨日本科技政策体系的演变及其启示
日本科技体制1995年发生重大变革，自此其逐渐构筑了系统、独立、连续的科技政策体系。同时，日本每5年制定一期的《科学技术基本计划》为推进科技创新发展提供了基础指导，在此过程中不断强化科技政策制定的法律保障、决策机制及评价体系等，政策目标、内容不断升级，日本也逐步确立在基础科学、核心技术领域的国际优势地位。
■ 闫坤 邓美薇
1995年《科学技术基本法》的出台标志着日本科技体制发生重大变革，自此日本逐渐构筑了系统、独立、连续的科技政策体系。根据该法，日本每5年制定一期的《科学技术基本计划》（后修订为《科学技术创新基本计划》）为推进科技创新发展提供了基础指导，截至2023年，日本已制定6期“基本计划”，并在此过程中不断强化科技政策制定的法律保障、决策机制及评价体系等，政策目标、内容也不断升级，日本也逐步确立在基础科学、核心技术领域的国际优势地位，其科技规划经验对于中国具有参考意义。
日本不断完善科技政策体系
日本逐步强化科技政策制定的法律保障。《科学技术创新基本法》是日本制定科技创新政策的基本遵循。1995年，日本颁布《科学技术基本法》，为日本制定科技政策提供了法律保障，而且促进了科技政策制定与实施的规范化、常态化。自此，日本每5年制定一期的《科学技术创新基本计划》（以下简称“基本计划”）是日本科技发展的主要指引。2020年，日本修订《科学技术基本法》，并将其更名为《科学技术创新基本法》，突出了创新内涵，将人文社会科学纳入基本法范畴，并提出确保和培养研发人员、尊重研究机构与研究人员自主性、以综合性知识体系应对国内外社会课题等目标。
日本不断完善科技政策决策机制。1956年，日本成立科学技术厅，但是只负责自然科学与产业技术的行政管理。1959年，日本成立了更高度集权的科学技术中央机构即“科学技术会议”（cst），其超越了科技厅管辖范围，将人文科学领域及大学科学研究也纳入管理范围，标志着日本政府首次以强力手段控制了国家的科技行政。随着日本行政机构全面改革，2001年，日本在此基础上成立“综合科学技术会议”（cstp），2014年进一步改革为“综合科学技术创新会议”（csti），作为推进科技创新政策的司令部，其在内阁总理大臣直接领导下，高瞻国家整体科技发展，计划和拟定综合性的科技政策并进行相关协调。通过多次改革与实践，日本构建了权威的科技政策决策机制，不仅强化政府主导，而且有效破除了有关行政机关职权的分割，使内阁在推进科技战略过程中统筹、高效及精准施策。
日本持续健全科技政策评价体系。日本高度重视通过完善评价体系提升科技政策实施效率与效果。一是制定专门性法律和政策指南，对政策评价提供制度保障。1997年，为了有效推进第1期“基本计划”，评价其政策效果，cstp制定了《国家研究开发通用评价方法实施大纲指南》（2001年更名为《国家研究开发评价指南》），由此日本正式构建了现行科技政策评价体系。21世纪初，日本颁布《关于政策评价的标准指针》《政策评价基本方针》及《关于行政机关实施政策评价的法律（政策评价法）》，搭建了日本政策评价的基本法律体系，成为日本科技政策的基本法律保障。二是不断完善科技政策评价组织体系及运行机制。例如，csti下设评价专门调查会，主要负责研究开发政策评价的调查与监督，在具体科技政策评价过程中执行pdca模式（plan-docheck-action）,构建了从事前评估、事中审核到事后评价完整的评价体系等。
从“基本计划”看日本科技政策的演变
20世纪五六十年代之后，随着国内形势稳定及经济高速发展，日本政府谋求制定独立、系统、综合性的科技政策，其政策重点是引进国外先进技术并促进新产品应用及开发研究等。随着日本依靠引进外国先进技术实现产业技术全面现代化，国际社会对日本科技发展“搭便车”批判增多，日本与美国等西方国家贸易摩擦加剧，以及日本试图通过经济、科技力量谋求军事政治大国地位等，20世纪80年代中期之后，日本科技政策重点向基础研究与尖端科技领域倾斜，并强调日本科技发展的世界贡献。日本内阁于1986年、1992年分别通过的《科学技术政策大纲》《科学技术政策大纲（修订版）》均体现了上述思想，并被认为是后来“基本计划”的原型。
第1期“基本计划”（1996-2000）于1996年出台，作为指导日本1996年至2000年科技发展的纲领性规划，其从追随欧美科技政策出发，重视加强基础研究并推进重要领域的应用研发，在开拓前沿科技领域、应对人类共同课题方面贡献日本力量。为此，日本加大研发投入，推进研发体制改革，例如确立研发资金分配制度、提出“博士万人计划”等。
第2期“基本计划”（2001-2005）与第3期“基本计划”（2006-2010）基本上以提升日本国际竞争力为主要目标。第2期“基本计划”提出建设竞争性研发环境及竞争性资金倍增计划，设定了资源优先分配的四个重点领域即生命科学、信息通信、环境、纳米技术与材料领域，除此之外强调产学官合作机制改革、科技伦理及社会责任等。
第3期“基本计划”进一步细化政策目标，研发预算支持仍然以生命科学等四个领域为重点，并另外强调推进能源技术、制造技术、社会基础技术及前沿科学领域的研发工作，而且开始强调创新的重要性。
第4期“基本计划”（2011-2015）本来预定于2010年度内制定，但是受2011年东日本大地震影响，cstp大幅修改了计划内容，将风险管理与危机管控纳入其中，致力于促进日本灾后重建与发展。日本还制定了相关创新政策，将其与科技政策协调，作为“科技创新政策”统筹推进。除此之外，其还提出“问题解决型”政策部署，通过事先设定国家应解决的课题，以课题为导向促进科技政策及其他公共政策的有机结合，并提出改进及完善研发评价体系，建立科技政策评价的pdca模式。自2013年开始，日本也开始系统制定年度科技创新重点计划，如《科技创新综合战略》《综合创新战略》等，统筹规划短期工作任务。
第5期“基本计划”（2016-2020）于2016年开始。随着以数字化、智能化为特征的第四次工业革命的科技成果以前所未有的深度与广度渗透人类社会体系的方方面面，日本突破性提出实现世界领先的“超智能社会”（society5.0），并首次以定量方法设置了主要的计划、主要目标及衡量指标，针对每个细分领域设定了更详细的指标。
第6期“基本计划”（2021-2025）中进一步明确society5.0的具体内容，并提出针对性政策举措。21世纪20年代之后，国际格局发生巨变，国际秩序加速重构，大国科技博弈加剧，日本在其内外环境更加复杂的背景下，对保持科技优势及防范技术外流更为重视，第6期“基本计划”也指出政府应加强对大学科研活动的风险管理，并且开展新型科技外交。
日本6期的“基本计划”存在一定共性，但是政策目标、内容逐渐升级，政策重点发生变化。上述6期的“基本计划”基本上都涉及人才教育与培养、产学官合作、知识产权、研究基础环境整备、研发资金分配、政策评价、国际合作以及科技与社会的关系等内容。随着国内外形势变化，日本科技政策目标逐渐升级，政策内容更加丰富，政策重点也发生转移。例如，其政策目标从促进基础研究、实现自主创新向开拓科技潜力、提高科技竞争力及确保科技优势与安全等过渡，从促进经济增长向提升国家竞争力过渡，再向实现世界领先的社会变革等过渡。政策内容不仅涵盖推动科技发展的政策举措，而且覆盖政策评价体系的完善。政策重点从关注研发资金分配、研发体制改革等研发上游环节，向与创新政策融合，扩大到下游社会层面，关注涉及科技创新的方方面面，从强调积极参与应对全球性课题、提高国际贡献向应对全球性课题、构筑全球性创新体系、在协调与竞争视角下加强科技外交等过渡。
对中国的启示
相较于欧美国家，中国与日本在历史文化等方面存在相近之处，其科技规划经验具有参考借鉴意义。
应加强顶层设计，完善科技规划的目标管理。日本不断加强政府对科技创新的顶层设计与规划能力，跨越各省厅职责分割，建立了高度集权的科技政策决策机制，并在科技规划中重视完善政策评价及目标管理。由于科技发展本身涉及的领域较多，科技规划目标任务也较为复杂，因此，中国应进一步加强中央政府对科技规划制定与实施的组织领导。为了更好发挥科技规划的战略导向作用，要进一步完善科技规划的目标管理，细化年度实施计划并制定便于定量的评价指标，提高科技规划效率效果的评价“精确度”。
应重视建立问题解决型科技规划思路，为应对全球性课题贡献中国科技力量。21世纪以来，日本逐步形成以问题解决为导向的科技规划思路，不仅强调在解决气候变化等全球性课题方面贡献日本科技力量，而且试图借助科技发展实现领先于世界的社会变革。中国的科技规划应重视建立问题解决型的科技规划思路。随着大国博弈加剧，中国不仅应积极对外传播中国科技创新理念的正确解读，而且应积极加强国际科技合作，共同致力于全球性课题的应对，提升中国科技力量的国际贡献。
应促进科技创新与社会创新协同，完善创新生态建设。日本自第3期“基本计划”开始愈加强调创新的重要性，积极促进科技创新与社会创新协同，加强技术要素与创新要素的自由流动与相互融合。近年来，中国也通过完善法律、政策，改革科技管理体制与科技成果转化机制，改善研发创新环境等。未来，中国应加快落实科技体制改革各项举措，在内联市场、外促合作结合下切实推进全球性科技创新网络建设，进而完善整体的科技创新生态建设。（作者单位：中国社会科学院日本研究所）